朝阳产业，服务夕阳：银发经济的新政策红利

2026年伊始，中国银发经济领域接连迎来系统性政策利好。1月下旬，自然资源部、民政部、国家卫健委联合印发《关于深化自然资源要素保障支持养老服务改革发展的若干措施》，剑指制约养老行业发展的核心瓶颈——用地成本，提出了七大方面18条具体措施。几乎同时，民政部、国家发改委等八部门联合发布《关于培育养老服务经营主体促进银发经济发展的若干措施》，旨在全面激发市场活力，提出了14项具体任务。

      紧接着，上海也发布了地方性《养老金融高质量发展行动方案》，为产业发展提供金融支撑。这些在岁末年初密集出台、指向精准的文件，清晰传递出一个信号：推动银发经济从“概念蓝图”走向“规模施工”，已成为当前政策层发力的明确重点。

政策升级：从“保基本”到“促发展”的战略转身

      过去十年，中国的养老政策主线是构建“居家-社区-机构”三位一体的服务体系，核心在于“保基本、兜底线”。而近期出台的政策，标志着重心发生了战略性转移。

      此次三部门的《若干措施》被业内视为2019年相关政策的“2.0升级版”。其目标不再是简单地保障设施用地，而是致力于推动养老服务从“基础兜底”向“提质增效、降负纾困”全面升级。政策出台有紧迫的现实需求。截至2024年底，全国60岁及以上老年人口已达3.1亿，占总人口的22%。人口结构的深刻变化，使得单纯的财政补贴模式难以为继，必须通过市场化、产业化的方式，释放社会资本的巨大潜力，才能满足多层次、多样化的养老需求。

      八部门文件则直指市场主体的痛点，其核心逻辑是：只有经营主体蓬勃发展，供给才会丰富，质量才能提升，产业方能壮大。两份文件一从生产要素（土地）入手降低成本，一从市场环境入手激发活力，形成了推动银发经济高质量发展的“政策组合拳”。

成本革命：土地新政如何为养老产业“减负”

      土地成本高、获取难，一直是养老服务机构，尤其是营利性机构面临的最大运营压力之一。此次三部门的新政，可谓一套“成本能降尽降、存量能用尽用”的组合拳。

      在降低新增用地成本方面，政策给出了极大优惠：对非营利性养老机构用地，坚持应保尽保，并可依法划拨，免除土地出让金。对营利性养老用地，则全面推行长期租赁、先租后让、弹性年期出让等灵活方式。更关键的是，以出让方式取得土地的，土地出让金可在2年内缴清，这极大地缓解了企业的初期资金压力。

      在盘活存量资源方面，政策打开了更广阔的空间。文件鼓励将闲置的商业、办公、工业厂房甚至学校、社区用房改造为养老服务设施。对于老旧小区周边的“边角地”“夹心地”，也明确可用于增设养老设施。最具突破性的是“五年过渡期”政策：这些存量空间转型后，五年内可继续按原用途和权利类型使用，且不增收土地价款。这扫清了存量改造中最大的产权和成本障碍。

      在农村，政策同样务实，鼓励利用闲置的集体建设用地建设养老设施，既避免了占用耕地，又盘活了农村沉睡资产，降低了农村养老项目的入门门槛。