银发经济-- 银发居住设施的发展趋势

一、政策趋势

（一）相关政策的法律环境

我国目前唯一一部涉及银发居住设施发展的法律是1996年立法、2012年和2015年两次修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》，其明确规定国家和社会应当采取措施，健全保障老年人权益的各项制度，逐步改善保障老年人生活、健康、安全以及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。其中，涉及老年人居住设施的内容包括：一是社会养老服务整体格局，建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。

二是对老年人居住权利的保护，赡养人应当妥善安排老年人的住房，不得强迫老年人居住或者迁居条件低劣的房屋。老年人自有的或者承租的住房，子女或者其他亲属不得侵占，不得擅自改变产权关系或者租赁关系。老年人自有的住房，赡养人有维修的义务。

三是养老服务设施建设用地保障，地方各级人民政府和有关部门应当按照老年人口比例及分布情况，将养老服务设施建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，统筹安排养老服务设施建设用地及所需物资。公益性养老服务设施用地，可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地。养老服务设施用地，非经法定程序不得改变用途。

在该法第六章“宜居环境”中强调了国家应采取措施，推进宜居环境建设，为老年人提供安全、便利和舒适的环境，明确了老年宜居社区建设的目标和任务。

一是各级人民政府在制定城乡规划时，应当根据人口老龄化发展趋势、老年人口分布和老年人的特点，统筹考虑适合老年人的公共基础设施、生活服务设施、医疗卫生设施和文化体育设施建设。

二是国家制定和完善涉及老年人的工程建设标准体系，在规划、设计、施工、监理、验收、运行、维护、管理等环节加强相关标准的实施与监督。

三是国家制定无障碍设施工程建设标准。新建、改建和扩建道路、公共交通设施、建筑物、居住区等，应当符合国家无障碍设施工程建设标准。各级人民政府和有关部门应当按照国家无障碍设施工程建设标准，优先推进与老年人日常生活密切相关的公共服务设施的改造。无障碍设施的所有人和管理人应当保障无障碍设施正常使用。

四是国家推动老年宜居社区建设，引导、支持老年宜居住宅的开发，推动和扶持老年人家庭无障碍设施的改造，为老年人创造无障碍居住环境。作为一项基本的法律制度，这些法律条文的落实，尚需要一套具体的、可操作的政策措施和标准体系加以保障，并在实际的规划建设和运营管理中落实。

（二）养老居住的发展政策

在国家层面，基于“9073”养老规划格局，居家养老和社区养老是承载社会中绝大多数老年人居住生活的主流养老模式，同时也是符合我国传统家庭观念的养老选择。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》进一步提出了以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系初步形成的发展目标。

在推进老年宜居环境建设方面，开展“老年友好型城市”和“老年宜居社区”建设示范行动，继续开展全国无障碍建设城市创建工作。到2020年，60%以上城市社区达到老年宜居社区基本条件，40%以上农村具备老年宜居社区基本条件，大部分老年人的基本公共服务需求能够在社区得到满足。2014年，住房和城乡建设部、民政部等部门联合印发了《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》，要求“各地要结合老年人口规模、养老服务需求，明确养老服务设施建设规划”。

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》也明确提出“优化社区生活设施布局，健全社区养老服务体系”，对养老设施的规划建设提出了新的要求。2016年，国家25个部委联合下发了《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》，就加强老年宜居环境提出了相关指导意见，要求各地普遍开展老年宜居环境建设工作，形成一批各具特色的老年友好城市、老年宜居社区，重点支持适老住宅建设，推进老年人住宅适老化改造。

一些地方政府也陆续出台了与当地特点及经济实力相对应的养老居住发展政策。随着老龄化逐步加剧，当前仍需要有关部门进一步出台政策支持、引导养老居住设施的发展，主要包括土地政策、投融资政策、技术创新政策、专业机构培育政策和养老宣传教育政策等。

土地政策方面，由于养老社区和其他类型的居住用地属于同一类建设用地，在土地获取上具有较高的门槛；在建筑设计和相关配套设施建设方面的要求相比一般类型的居住社区更高，意味着更多的开发建设投入。从土地政策角度将养老社区用地从其他居住用地中区分出来，并制定相关的开发建设要求和条件，降低土地获取的门槛，将更有利于推动市场力量参与老年住房和社区的发展。

投融资政策方面，针对新建老年住房和社区，需要营造相对于普通房地产开发更加宽松的投融资政策；针对居住建筑适老改造项目，当前的住房公共资金管理政策如《住房公积金条列》《住宅专项维修资金管理办法》等均未明确老年人住房适老改造费用等问题，可进一步借鉴欧美、日本等较成熟的经验，建立和完善住房适老改造投融资政策体系。

技术创新政策方面，应鼓励和扶持相关技术的开发，推进技术、产品或服务的规范化和标准化，组织或促进制定老年人建筑设计及相关产品和服务的质量标准，建立相应的质量标准体系，开展质量评估和监督，加快出台相关技术促进政策。

专业机构培育政策方面，目前已成立了“中国老龄产业协会”等组织，针对为老年人提供服务的非营利性机构，出台了暂免征其所得税、房产税、土地和车船使用税等政策，但仍然缺乏促进老年住宅等养老设施建设和改造专业化服务的激励政策和措施，相关业务有待从传统业务中分离出来，培育提供专业化服务的专业型组织群体。

二、标准体系

（一）城市层面

2006年，世界卫生组织（WHO）发起了老年友好型城市项目，通过对全球22个国家的33个城市的实地调查，于2007年发布了《全球老年友好城市建设指南》（以下简称《指南》），形成了一套老年友好型城市的特征标准清单，引领了国内外政府、学者对老年友好型城市的探讨。老年友好型城市建设的主题主要围绕以下八个方面展开：户外空间和建筑、交通、住房、社会参与、尊重与社会包容、市民参与和就业、交流与信息、社区支持与卫生保健服务等，每个方面具有相应的标准（见图1）。根据《指南》，老年友好型住所的评判标准包括以下几个方面：承受能力、必需服务、房屋设计、房屋改建、房屋维护、老年适宜性、社交、房屋选择、居住环境。

我国老年友好型城市的建设始于2009年，全国老龄工作委员会公布了“老年宜居社区”和“老年友好型城市”建设的试点城市和城区，后又陆续增加了几批建设试点城市和城区。2011年，齐齐哈尔继新加坡后被世界卫生组织评为老年友好型城市全球网络成员城市，成为其第15个成员，也是我国唯一获此殊荣的城市。

尽管在国家层面尚未出台老年友好型城市的建设标准，但各地在推动“老年友好型城市”建设过程中，相继出台了地方标准，如上海市长宁区早在2008年便已制定出台了涵盖基本生活、医疗卫生、生活服务、社会参与、维权服务等方面的“幸福养老”指标体系，青岛市结合《全国老年友好城市试点工作实施方案》制定出台了《全国老年友好城市建设及评价性指标体系（试行）》，晋城市也制定出台了《晋城市全国老年友好城市建设及评价指标体系（试行）》。

上海为推动“老年友好型城市”建设工作制度化、规范化和长效化，在成功试点老年友好城市工作的基础上，依据《中华人民共和国老年人权益保障法》、世界卫生组织《全球老年友好城市建设指南》，并结合上海经济、社会发展及地域文化的特征，充分吸收各试点城区的工作成果，于2015发布实施了地方标准《老年友好城市建设导则》。随着各地建设“老年友好型城市”的进一步推进，更具科学性和适应性的老年友好型城市建设标准体系也将逐步完善。

（二）社区层面

居家养老和社区养老作为未来我国养老发展的重点方向，适合长期居住且满足养老需求的适老住区的建设应该是未来我国社会比较量大面广的养老刚性需求。伴随着老龄化的进程，养老社区的建设潮流在各地陆续涌现，政府也鼓励通过市场满足一部分老年人的养老需求，但专业标准规范的指导仍显不足。

目前，养老社区的规划设计规范主要可以参照国家标准《城市居住区规划设计规范》（2016年版）、《城镇老年人设施规划规范》《老年人居住建筑设计规范》《绿色适老住区建设指南》，但这些规范和指南尚存在一定的不适应性。如《绿色适老住区建设指南》（2014年版），由全国老龄工作委员会办公室与住房和城乡建设部住宅产业化促进中心共同编制，其中构建了住区适老化评定指标，包括了三个方面，即适老化设计评定指标、无障碍设计评定指标、信息与智能化系统评定指标，指南本身仅是作为参考性依据，不具有强制性，更多是提供一种开创性和方向性的借鉴。同样，在地方层面，各地也结合老年宜居社区建设试点建设，相继出台了一些地方标准。

如上海市2015年正式发布实施了《老年友好城市建设导则》，从老年社区生活所关涉的居住要求、公共设施、服务供给、生态环境以及社会文明等方面的要求和需求出发，对老年人在社区日常生活中的居住环境、出行安全、公共设施和服务便利等硬件设备、管理要求、人文内容和环境营造，全方位进行了设计、制定和规范。广西壮族自治区也发布实施了地方标准《老年人宜居社区建设规范》。随着有关部门制定的政策和标准不断完善，将进一步规范和引导养老社区建设和管理的健康发展。

（三）建筑层面

相对而言，无论是老年人居住建筑，还是养老设施，国内在养老建筑层面的标准体系相对完善，有《住宅设计规范》《无障碍设计规范》《老年人居住建筑设计规范》等一批建筑规范及标准可供参考。但随着社会发展和技术进步，我国的养老建筑建设标准和设计要求也会不断发生变化；此外，政府的大力推动、市场的大力介入使得国内老年住宅、养老社区项目的建设有了很大发展，既有住宅及社区环境的适老化改造也大力推进；同时，随着社会对于老年人养老居住问题的日益关注，无论是专业人员还是社会大众，对于老年住宅等养老建筑的设计知识、适老化改造和家装知识的需求都是非常巨大的，总体上要求对于养老建筑的建设规范及标准不断进行新编和修订。

三、规划建设

（一）养老社区的规划设计

1．选址布局

养老社区合理的选址和布局，不仅能为老年人营造安全便捷的生活环境，还能创造更适合老年人的休闲和交往空间，营造积极向上的生活氛围，促进老年人形成健康乐观的心理，提高老年人的生活质量。在选址上，要综合考虑区位、交通、环境和公共服务设施等方面，根据老年人的生理和心理特点，选择安全便捷、安静的地段。考虑方便老年人出行的需要，尽量选择在交通便捷、方便可达的地段，并宜尽量临近医院、菜市场、便利店及公园等相关服务设施和公共绿地，以满足老年人日常生活的需求。同时，老年人需要多和年轻人接触，国际上也提倡建设老年人与青少年一起活动的建筑，在条件允许时，可以将老年人活动场所临近儿童或青少年活动场所周围布置。

在规划布局上，城市中心型养老社区推荐采用小街区、密路网、窄断面模式。这种布局模式具有很好的步行尺度，使老年人更容易通过马路，以更短的步行距离到达周边街道，使用各种沿街公交站、商店等公共服务设施。这种布局不仅活跃了街道空间，还能够面向更多人群，并且增加老年人人际交往的机会。近郊型和远郊型养老社区应将老年人居住组团靠近医疗设施和公共服务设施布置，组团尺度应适宜步行，规模不宜过大。

2．公共服务设施

配建养老社区中老年人所占的居住人口比例高于普通社区，其公共服务设施配置除了须满足规范的要求，分级配建教育、医疗卫生、商业服务、文化体育、社区服务和市政公用等设施，还应结合老年人的需求，使医疗卫生、文化体育和社区服务等设施的配置更倾向于为老年人提供有针对性及专业化的服务，构建“医疗护理+生活养老照护+文化体育”的分级分类体系。其中，分级是为了使设施规模适应老年人口规模，分类是为了使设施与老年人的需求相匹配，满足不同年龄段、不同时期与不同身体状况的老年人的需求。

根据前文对养老社区主要类型和特点的分析总结，建议结合区域位置和周边的配套设施统筹考虑养老设施的配置。例如，城市中心型养老社区可以依托周边的医院和社区服务设施，强化养老照护设施的配置；城市近郊型养老社区可以配建规模适宜的康复医院、养老照护设施与老年活动中心等设施；城市远郊型养老社区由于用地宽裕，可以配建完善的公共服务设施，同时加强与城市中心区的交通联系。

总体而言，养老社区应根据项目自身的定位和特点，统筹考虑公共服务设施的配置，探寻多元化的配置方式以满足老年人的需求，提升养老社区的专业化服务水平，使“老有所医、老有所养、老有所乐”有相应的设施作为物质空间的载体。

3．室外环境适老性设计本章所指的室外环境适老性设计包括构成室外环境的道路、绿化、场地及设施等组成部分的适老性设计。

道路的适老性主要体现在道路的可达性、可识别性、无障碍设计及人车分流等方面。可达性主要体现在社区道路设计简洁通畅，并保证救护车能就近停靠在住宅的出入口；可识别性主要体现在道路设计具有明确的方向感，主要社区道路及入户道路应设有明显的交通标识，并设有足够的夜间照明设施；无障碍设计主要体现在步行道路的坡道应满足无障碍设计的要求，坡度不宜大于2.5%，当坡度大于2.5%时，变坡点应设置提示牌，并设置扶手，路面应采用防滑材料铺装，停车场应与住宅及主要配套设施实现无障碍连通。

人车分流主要体现在步行道避免穿越停车场、机动车道，形成步行道体系，步行道要互相连通，形成环路，转折点或终点须设标志物增强导向性，同时注意满足坐轮椅老年人的通行要求。绿化是营造宜人舒适的室外环境的重要部分，应为老年人提供一个可观、可用、可参与的安全无害的绿化环境。

在品种选择上，应选择无毒、低敏（无絮）、无刺的绿化植物，尽量提高绿化植被的遮阴及防护等实用功能，增强绿化区域的可进入性，可提供一定区域的自种植区，丰富老年人的户外生活，实现“草坪可进入，绿荫可乘凉，区域可种植，果实可采摘”；可结合场地条件，选择具有保健特性的乔、灌、草进行搭配种植，并利用植物色相和季相变化加强老年人的视觉感受，利用植物散发的气味加强老年人的嗅觉感受；通过色彩和造型的差异增强居住单元入口处的辨识度；绿地设施要满足老年人的行为习惯，可通过花池、树池等设施提高植物的观赏高度，避免较低的观赏台造成老年人弯腰或跌倒，同时提供随时休息小坐的功能。

室外活动场地设计应舒适宜人，如活动场地的日照充足，通风良好，避免夏季的暴晒和冬季的寒风侵扰。同时，要注意动静分区，使进行不同活动的老年人之间不相互干扰。场地内应形成完整、连贯、清晰及简明的标识系统。活动场地内应提供各类适宜设施，并结合设施进行适老性设计。例如，铺地应采用透水性好、不会积水的防滑材料；营造老年人相互交往的围合空间，如L形、U形空间等；结合场地中的景观设施来进行休憩区域的布局，休憩座椅应配备在公共活动场所周边、散步道和单元入口附近，须选择明显易见、不受遮挡、靠近路灯或其他照明的位置。

（二）新建老年住宅的设计

住宅的规划设计是养老社区规划的核心内容。老年人由于退休后生活方式的转变和生理条件的限制，其日常活动主要在住宅内进行，对住宅的层数与密度、日照时间、建筑形式、套内空间的适老性等方面的诉求多于其他年龄段的人群。住宅设计是否适应老年人生活需求是养老社区适老、宜居的基本衡量标准。

国际上大量对老年人居住建筑的研究表明，低层和多层建筑更适宜老年人居住。近郊型和远郊型养老社区由于用地宽裕，可采用低层低密度的建筑形式。对于地处城市中心的养老社区而言，由于用地紧张，住宅宜采用低层高密度的形式，以低层和多层建筑为主。

采用低层高密度的建设模式，一是方便老年人到户外活动，出现紧急情况时利于受救，并缩短救援时间；二是紧凑的布局更符合老年人的出行特点和活动范围，使老年人到达公共服务设施也更方便；三是能形成尺度适宜的建筑围合空间，有适宜步行的街道、促进交往的开放空间，为老年人提供更方便的活动空间。

日照时间应满足《城市居住区规划设计规范》（2016年版）规定的“老年人居住建筑不应低于冬至日照2小时的标准”。老年人的生理机能、生活规律及其健康需求决定了其活动范围的局限性和对环境的特殊要求，特别是对日照有更高的需求。

首先，与其他年龄段的人群相比，老年人口的骨密度较低，充足的日照对骨密度的提高有帮助；其次，老年人的抵抗力较弱，阳光能够杀灭许多病菌，降低老年人受病菌感染的概率；最后，老年人在家中的活动时间更长，他们比年轻人有更高的日照要求，应尽量保证其卧室和起居室以南向或东向的向阳布置为主。

在建筑形式上，为健康老人而建的老年住宅可以是单元式的，而为半自理或不能自理老人设计的住宅通常会采用廊式，走廊及走廊两侧的放大空间兼具活动、服务和管理功能。套内空间的适老性也要结合老年人的行为特征，符合人体工学进行设计，从安全性、适应性、健康性和灵活性等方面创造安全舒适的居住环境。

（三）老年住宅适老化改造

在熟悉的环境里度过老年时期（原居安老）是古今中外老年人的普遍选择，也是跨越国界的社会规律。以帮助老年人继续生活在熟悉环境中为目的而实施的生活空间改造——住宅适老化改造是帮助老年人实现原居安老的便利途径，也是社会养老服务体系建设发展的必然趋势。

适老化改造应坚持安全性、灵活性、舒适性和实用性原则，其理论依据来自无障碍设计、通用性设计和前瞻性设计，尽管目的都是便于使用，但老年人不同于残疾人，适老化改造与无障碍改造不完全等同，其更加适应老年人的生理、心理和行为习惯。

首先，适老化改造需要明确目标、内容与实施路径，界定住宅适老化改造与既有住宅更新、普遍性改造与个性化改造之间的界限，方能推动住宅适老化改造的大规模实施。适老化改造帮助老年人继续生活在熟悉的环境中，从而节省全社会的医疗卫生福利开支，这个目标也是住宅适老化改造成为一种福利政策的原因。

其次，本着公平与普惠的原则，明确住宅适老化改造的工作内容仅限于基本的家庭安全改造，不包括整洁性改造，甚至房屋装修工作。明确工作内容有利于克服现有的矛盾，也有助于产业的发展。基本改造意味着缩减工期、统一标准与更低的投资，这也在很大程度上解决了过渡居住、分配不公与供需失衡的问题。

基本改造可以控制投资规模从而让福利尽快惠及更多的老年人家庭。明确基本改造可以避免民政部门与住房管理部门的工作交叉，也有利于既有住宅更新工作的简化与发展。明确基本改造避免了浪费公帑，督促有支付能力又有个性化改造需求的家庭向市场寻求解决方案，也促进了住宅适老化改造市场的发展。

最后，住宅适老化改造的大规模实施必须强调政府的引导与部门间的协同努力。作为多层次养老服务体系的重要组成部分，大规模住宅适老化改造的实施路径离不开多个政府部门的协同努力。负责老龄工作的民政系统、立足于优化医疗服务与支出的卫生系统、肩负既有住宅更新改造责任的住房管理系统，以及很多其他的利益相关部门都可以从国际经验中找到明确的借鉴。唯有各个部门高度合作，协同创新才可能通过住宅适老化改造实现老年人家庭与全社会的共赢。

四、运营管理

由于我国养老社区的建设起步不久，缺少运营管理的经验和专业护理人员，一些养老社区中出现了“重设施、轻服务”的现象，常常可以看到护理人员并不具备专业护理技能、社区的运营管理不成体系及持续服务难以跟进等情况。由于国家政策扶持与市场的需求，社会力量介入养老事业的情况不断出现，社会化养老的各种崭新模式也应运而生。从本质而言，养老机构社会化不仅是一种模式，更多的是一种公共管理方式，是政府的战略变革。在国家提出养老社会化的基本思路的基础上，各地方政府都积极行动，大力推动和积极发展各种社会化养老模式。

根据养老方式和盈利方式两个维度，国内的养老项目运营模式可归纳为床位出租型、房产出售型、租售组合型和金融保险组合型等多种类型。其中床位出租型是最常见的类型，房产出售型和租售组合型是近年来养老地产中常见的类型，比较早期的有北京太阳城、北京东方太阳城等，金融、保险组合型的代表企业是泰康之家养老社区，会员制形式做得较大的企业是上海亲和源等。

上述几种养老运营模式中，房产出售型、租售组合型以及金融、保险组合型具有明显的房地产化性质；同时，从目前国内的养老项目来看，定位于高收入客群的项目、主要服务于高龄和生活不能自理者的康复医疗项目，盈利相对较好。然而，目前与大多数家庭经济水平一般的老人相匹配的养老居住设施还十分缺少，在未来的规划建设和运营管理过程中，应更加重视探寻培育更多服务大众的养老项目，从而使养老居住设施的类型可以覆盖尽可能多的老年人群。